穩(wěn)步改革開好“前門” 著力打造中國版“市政收益?zhèn)?rdquo;
——財政部有關負責人就試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種答記者問
2017年8月2日 來源：預算司
近期，財政部印發(fā)《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號，簡稱《通知》）。就此，財政部有關負責人回答了記者提出的問題。
一、問：試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種（以下簡稱“項目收益專項債券”）的背景是什么？
答：新預算法（2014年修訂）和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）構建了地方政府舉債融資機制的法律制度框架。預算法規(guī)定，地方政府舉債應當在國務院批準的限額內采取發(fā)行地方政府債券方式，除此以外不得通過其他任何方式舉借債務。國發(fā)〔2014〕43號文件進一步明確，對沒有收益的公益性項目發(fā)行一般債券融資，主要依靠一般公共預算收入償還，納入一般公共預算管理；對有一定收益的公益性項目發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金收入或專項收入償還，納入政府性基金預算管理。
按照黨中央、國務院決策部署，近年來財政部堅持“開前門、堵后門”的理念，會同有關部門加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，增強地方經(jīng)濟財政發(fā)展可持續(xù)。為進一步開好政府規(guī)范舉債的“前門”，在依法增加地方政府債務限額的同時，財政部積極推動完善政府債務管理機制，充分發(fā)揮政府債務限額資源的使用效益。根據(jù)第十二屆全國人大五次會議審議批準的《關于2016年中央和地方預算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預算草案的報告》，近期財政部進一步加大工作力度，穩(wěn)步推進完善地方政府專項債券制度。
印發(fā)《通知》，目的是指導地方在法定專項債務限額內，按照地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券，發(fā)展實現(xiàn)項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，同步研究建立專項債券與項目資產(chǎn)、收益相對應的制度，立足我國國情、從我國實際出發(fā)，打造中國版的地方政府市政項目“收益?zhèn)?rdquo;。做好這項工作，有利于依法開好地方政府規(guī)范舉債的“前門”，保障重點領域合理融資需求，加大補短板力度，也有利于深化財政與金融互動，引導社會資本加大投入，更好地發(fā)揮專項債券促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的積極作用。
二、問：試點發(fā)展項目收益專項債券有什么重要意義？
答：在法定專項債務限額內，鼓勵地方試點發(fā)展項目收益專項債券，是堅持以推進供給側結構性改革為主線、健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制的重要舉措，有利于防范化解地方債務風險。
一是堅持市場化改革方向。試點發(fā)行項目收益專項債券，進一步強化了專項債券及對應項目信息披露要求，增加了地方政府債券信息透明度，有利于投資者增強識別和評估風險的能力，充分發(fā)揮信用評級、信息披露、市場化定價等市場機制激勵約束作用，促進市場融資自律機制的形成，充分發(fā)揮市場機制的資源配置作用。
二是有效防控專項債務風險。試點發(fā)行項目收益專項債券，依靠對應項目取得的政府性基金或專項收入償還，明確了不同專項債券對應項目的償債資金來源，探索實現(xiàn)不同類型地方政府專項債券“封閉”運行管理，有利于鎖定專項債券風險范圍，切實保護投資者合法權益。另外，進一步開好地方政府規(guī)范舉債的“前門”，有利于遏制違法違規(guī)融資擔保行為，防范財政金融風險。
三是完善地方政府債券市場。試點發(fā)行項目收益專項債券，有利于豐富地方政府債券品種、完善地方政府債券發(fā)行機制、提高專項債券流動性，提升地方政府債券市場化程度，吸引更多社會資本投資地方政府債券，發(fā)展和完善我國地方政府債券市場。
四是支持經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。試點發(fā)行項目收益專項債券，是在法定專項債務限額內依法開好“前門”的管理創(chuàng)新舉措。優(yōu)先選擇土地儲備、政府收費公路2個領域試點發(fā)行，并鼓勵有條件的地方立足本地區(qū)實際開展試點，有利于在妥善控制專項債務風險的前提下保障重點領域合理融資需求，發(fā)揮專項債券積極作用，加大補短板力度，改善基本公共服務供給質量。
三、問：試點發(fā)行項目收益專項債券有哪些特點？
答：在法定專項債務限額內，試點發(fā)行項目收益專項債券是落實預算法和國發(fā)〔2014〕43號文件精神的重要舉措，既與現(xiàn)行地方政府債務限額管理、預算管理政策高度銜接，又在規(guī)模管理、項目要求、發(fā)行方式、信息披露方面具有鮮明的特點。
一是債券規(guī)模。嚴格執(zhí)行法定限額管理，各地試點分類發(fā)行項目收益專項債券的規(guī)模，應當在國務院批準的本地區(qū)專項債務限額內統(tǒng)籌安排，包括當年新增專項債務限額、上年末專項債務余額低于限額的部分。
二是債券項目。分類發(fā)行項目收益專項債券籌集資金建設的項目，應當能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定、反映為政府性基金收入或專項收入的現(xiàn)金流，且現(xiàn)金流應當能夠覆蓋專項債券還本付息。
三是債券發(fā)行。項目收益專項債券嚴格對應項目發(fā)行，可以對應單一項目發(fā)行，也可以對應同一地區(qū)多個項目集合發(fā)行，具體由省級財政部門確定。
四是信息披露。地方政府應當及時披露項目收益專項債券及其項目信息，包括專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、專項債券規(guī)模和期限、發(fā)行計劃安排、還本付息等信息，以及項目進度、專項債券資金使用情況等信息。
五是償債責任。項目收益專項債券對應的項目取得的政府性基金或專項收入，應當按照項目對應的專項債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的項目收益償還到期債券本金。
四、問：地方政府如何發(fā)行項目收益專項債券？
答：一是項目收益專項債券由省級政府發(fā)行。省級財政部門按照專項債務管理規(guī)定，審核確定分類發(fā)行項目收益專項債券實施方案和管理辦法，重點明確專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、分年度融資計劃、年度擬發(fā)行專項債券規(guī)模和期限、發(fā)行計劃安排等事項，組織做好信息披露、信用評級、資產(chǎn)評估等相關工作。
二是明確市縣管理責任。市縣級政府確需舉借相關專項債務的，依法由省級政府代為分類發(fā)行專項債券、轉貸市縣使用。市縣級政府及其部門負責承擔專項債券的發(fā)行前期準備、使用管理、還本付息、信息公開等工作。項目收益專項債券冠名到具體項目，冠以“××年××省、自治區(qū)、直轄市（本級或××市、縣）××專項債券（×期）——×年××省、自治區(qū)、直轄市政府專項債券（×期）”名稱。
三是其他相關部門和單位配合做好項目收益專項債券具體發(fā)行準備工作。遵循債券資金誰使用、誰管理的績效管理原則，行業(yè)主管部門、項目單位負責配合做好專項債券發(fā)行準備工作，包括制定項目收益和融資平衡方案、提供必需的項目信息等，合理評估分類發(fā)行專項債券對應項目風險，切實履行項目管理責任。
五、問：項目收益專項債券如何對應資產(chǎn)？
答：按照國發(fā)〔2014〕43號文件規(guī)定，項目收益專項債券用于有一定收益的公益性項目，如土地儲備、政府收費公路等。這些項目形成的對應資產(chǎn)，必須嚴格加強管理，為今后到期專項債務償還提供有力保障。
一是摸清底數(shù)，動態(tài)監(jiān)測。專項債券形成的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分。省級財政部門要按照財政部統(tǒng)一要求，同步組織建立專項債券對應資產(chǎn)的統(tǒng)計報告制度，實現(xiàn)對專項債券對應資產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)測。
二是強化管理，合規(guī)使用。地方各級財政部門應當會同行業(yè)主管部門、項目單位等加強專項債券項目對應資產(chǎn)管理，嚴禁將專項債券對應的資產(chǎn)用于為融資平臺公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔保。
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